Baru-baru ini saya terbaca di garis masa Facebook tulisan seorang pensyarah sains politik UKM, sdr. Muein Abadi bertajuk “KEPUTUSAN AKHIR ANALISIS MANIFESTO PRU-14”.
Saya terpanggil untuk mengulas tulisan beliau tersebut. Ini kerana saya berpendapat ada beberapa kekurangan dalam analisa beliau yang menurutnya dibuat berasaskan empat komponen yang diajukan oleh Fareed Zakaria di dalam bukunya From Wealth to Power.
Terlebih dahulu elok saya nyatakan bahawa saya dan sdr. Muein telah kenal hampir 10 tahun. Pada waktu itu beliau masih seorang pelajar di UKM dan saya pula hadir ke sana untuk membentangkan satu kertas kerja kepada pelajar-pelajar sains politik di sana. Beliau maklum akan rasa kurang bersetuju saya terhadap sebahagian analisa beliau.
Latar belakang
Eloklah saya mulakan tulisan ini dengan menyentuh kerangka analisa yang beliau pakai.
Pertama sekali mengenai penulis buku tersebut. Fareed ialah seorang pemikir terkenal di Amerika Syarikat. Beliau mengajar di universiti terkemuka, menjadi hos dan menulis di pelbagai media terkenal. Meskipun beliau menganggap dirinya seorang ‘centrist’ (kumpulan pertengahan dalam spektrum ideologi politik), umum melihat banyak pandangannya cenderung mendokong konsep-konsep Liberal.
Penerbit buku ini, Princeton University Press menjelaskan buku ini ditulis oleh Fareed sebagai satu percubaan untuk menjawab beberapa persoalan penting iaitu apakah yang membuatkan negara-negara yang kaya menjadi kuasa-kuasa besar? Bagaimana negara-negara yang kaya mula memperluas pengaruhnya ke luar negara? Menurutnya, ini akan memberi pemahaman kepada sumber-sumber terpenting dalam ketidakstabilan politik antarabangsa iaitu sebuah kuasa baru.
Fareed mempertanyakan jika lazimnya negara-negara kaya menjadi kuasa-kuasa besar, bagaimanakah boleh dijelaskan ketidakgiatan Amerika Syarikat pada lewat abad ke-19. Beliau kemudian menjelaskan bahawa rancangan perluasan pengaruh Amerika ketika dan sebelum itu terpaksa dikekang kerana kurangnya kuasa pemerintah pusat yang boleh menampung kuasa ekonomi untuk tujuan dasar luar.
Menurutnya, Amerika ialah sebuah negara yang kuat tetapi kuasa pemerintahnya lemah. Hanya kemudian, bila kuasa-kuasa negeri dipindahkan kepada pemerintah pusat dan daripada cabang legislatif kepada eksekutif, pemimpin-pemimpin Amerika Syarikat dapat menggunakan sumber untuk pengaruh antarabangsa.
Ini adalah sedikit gambaran mengenai latar belakang buku tersebut yang dijelaskan oleh penerbitnya.
Di dalam ulasannya, sdr. Muein menjelaskan lebih lanjut bahawa kerangka yang cuba dimajukan oleh Fareed berdasarkan ‘State-centered realism’ yang diukur dengan empat komponen iaitu i) autonomi negara, ii) skop tanggungjawab negara, iii) keupayaan negara mengekstrak sumber dan iv) kesepaduan negara.
Menurut Fareed di dalam bab dua bukunya itu, “…state-centered realism predicts that nations try to expand their political interest abroad when central decision-makers perceive a relative increase in a state power.” (Terjemahan bebas: Realisme-berpusatkan pemerintah meramal bahawa negara-negara cuba untuk meluaskan kepentingan politik mereka di luar negara bila pembuat-pembuat keputusan pusat merasa satu peningkatan relatif dalam kuasa pemerintah).
Kritikan awal saya kepadanya ialah terjemahan State yang dipakai oleh beliau. Setakat pergaulan saya dengan ramai rakan-rakan dalam bidang politik ekonomi Amerika, serta bahan-bahan bacaan yang ada, perkataan State banyak diguna untuk merujuk kepada pemerintah, bukan negara. Ini bukanlah bermaksud perkataan ini langsung tidak pernah digunakan dalam maksud Negara.
Saya mengesan kepelikan terjemahan penggunaan perkataan State sebagai Negara bila membaca analisa-analisa sdr. Muein. Namun, beliau mempertahankan bahawa State dalam konteks analisa Fareed itu merujuk kepada Negara. Beliau menambah bahawa dalam bidang sains politik memang ada perbincangan tentang Strong State dan Weak State
Saya tidak ada masalah dengan penggunaan istilah Negara yang Kuat dan Negara yang Lemah untuk Strong State dan Weak State berdasarkan terjemahan beliau kerana pada hemat saya konteks perbincangan Strong State dan Weak State ini boleh jadi berbeza. Skop salah guna istilah boleh menjadi sangat luas. Pada satu tahap, Negara yang Kuat boleh bermaksud pemerintahan diktator manakala pada satu tahap lagi ia boleh juga bermaksud pemerintahan yang berkesan dalam melaksanakan agenda-agendanya.
Saya berpendapat, terjemahan yang lebih tepat ialah i) autonomi pemerintah, ii) skop tanggungjawab pemerintah, iii) keupayaan pemerintah mengekstrak sumber dan iv) kepaduan pemerintah.
Fareed menjelaskan di dalam bukunya: “State power is a function of national power and state strength. The stronger the state, the greater its ability to extract national power for its ends. This variable is a continuum that must be measure along several axes. The first is a state scope: how broadly does the state define its own responsibilities?
A minimal state generally confines itself to internal order, external defense, basic infrastructure, and the like, while a maximal state expands state responsibilities to include functions such as adjudication of civil disputes, the redistribution of wealth and extensive infrastructure development.” (Terjemahan bebas: “Kuasa pemerintah ialah satu fungsi kuasa nasional dan kekuatan pemerintah.Pembolehubah ini ialah satu persambungan atau keselanjaran yang mesti diukur melalui beberapa paksi. Yang pertama ialah skop pemerintah: berapa luaskah pemerintah mendefinisikan tanggungjawabnya? Sebuah pemerintahan terbatas umumnya menghadkan dirinya kepada keteraturan dalaman, pertahanan luar, infrastruktur asas dan seumpamanya, manakala sebuah pemerintahan maksima meluaskan tanggungjawab pemerintah untuk memasukkan fungsi-fungsi seperti pemutus pertikaian sivil, agihan kekayaan dan pembangunan infrastruktur yang banyak.”)
Seterusnya Fareed menjelaskan yang diabaikan dalam skop pemerintah ialah siapakah yang menentukan definisi tanggungjawab pemerintah: atau dalam maksud lain adakah pemerintah berautonomi atau adakah perumusan atau kegiatan untuk mencapai tujuannya secara mudah mencerminkan kepentingan masyarakat?
Fareed kemudian menjelaskan dimensi kedua kekuatan pemerintah ialah alat-alat pembuat dasar pusat: adakah pemerintah mempunyai kapasiti dan kepaduan untuk menjalankan keinginan mereka?
Tambahnya lagi, sementara kedaulatan, kestabilan dan birokrasi yang setia dan mahir umumnya menguatkan kapasiti pemerintahan yang hebat, dua faktor penting menonjol, iaitu keupayaan pemerintah mengekstrak kekayaan dan tahap kuasa untuk membuat keputusan dalam pemerintahan. Tegas Fareed, tanpa pembuatan keputusan berpusat dan tanpa akses kepada sumber material, mana-mana pemerintah tidak boleh dikatakan kuat.
Bagi saya jelas setakat ini, Fareed yang merupakan Pengarah Urusan majalah terkemuka Foreign Affairs ketika menulis buku ini bercakap tentang pengaruh negara yang lemah di peringkat antarabangsa kerana kecilnya kuasa pemerintahan, bukan kerana negara itu lemah.
Seperkara lain yang perlu difahami ialah Liberal yang saya kaitkan dengan Fareed bukan merujuk kepada konsep liberalisme dalam pengertian kuasa terbatas kerajaan. Liberal di Amerika percaya kepada peranan besar pemerintah.
Konteks buku ini penting difahami dalam menilai analisa sdr. Muein yang saya sifatkan agak tersasar.
Analisa Sdr. Muein
Kritikan 1
Dalam analisa sdr. Muein, beliau membayangkan autonomi negara menjadi lemah jika dilihat kepada manifesto Pakatan Harapan berdasarkan kenyataan Eksekutif dikawal oleh Legislatif dan Jabatan Perdana Menteri (JPM) dilemahkan. Penjelasan ini sedikit pelik.
Jika memakai terjemahan saya, analisa beliau mungkin akan membayangkan autonomi kerajaan (bukan pemerintah, kerana kita memakai sistem Raja Berperlembagaan) lebih kecil kerana Eksekutif dikawal oleh Legislatif dan skop JPM dikecilkan.
Pertama, sdr. Muein tidak menjelaskan mengapa kawalan badan legislatif terhadap eksekutif menjadikan autonomi negara itu lemah. Beliau seharusnya sedar bahawa pengasingan kuasa memang sedia wujud dalam format sebuah negara demokrasi. Bukan sahaja badan legislatif tetapi seharusnya badan kehakiman juga memainkan peranan semak dan imbang terhadap kuasa eksekutif. Sifat Parlimen (badan Legislatif) adalah untuk menggubal undang-undang dan menyemak tindakan eksekutif. Legislatif itu sendiri adalah sebahagian daripada kerajaan dan negara. Badan eksekutif tidak boleh bertindak sewenang-wenangnya.
Hatta penubuhan UKM dan bayaran gaji pensyarah yang sdr. Muein nikmati itu terikat kepada undang-undang yang dibentuk di peringkat legislatif.
Saya juga tidak nampak bagaimana skop JPM yang dikecilkan mengurangkan autonomi negara. Perbelanjaan besar JPM mula berkembang sejak zaman Pak Lah dan semakin berkembang di zaman Najib. Adakah autonomi negara kita lebih lemah sebelum itu? Seingat saya Dr. Mahathir jauh lebih berani di pentas antarabangsa sehinggakan ada yang menggelarkannya sebagai Suara Dunia Ketiga. Sdr. Muein juga boleh mengingatkan saya jika ada pencerobohan negara atau mana-mana pulau atau tanah pernah dijual di zaman Dr. Mahathir berbanding kemudian.
Sebab itu saya merasakan dakwaan autonomi negara lemah berdasarkan manifesto PH seperti yang dianalisa oleh Muein jauh tersasar. Sebaliknya, jika sdr. Muein memakai terjemahan autonomi pemerintah lebih kecil ia mungkin lebih logik. Saya tidak pasti apakah bentuk kekuatan yang sdr. Muein mahu negara kita tunjukkan kepada dunia sehingga memerlukan autonomi maksimum.
Jelas, daripada tulisan-tulisan Fareed sendiri, pengertian pemerintahan terbatas tidak semestinya lemah. Lebih kecil tidak semestinya lemah. Bahkan bagi kebanyakan ahli ekonomi ia lebih baik.
Menghadkan tempoh PM dan menurunkan kuasa JPM kepada kementerian-kementerian yang ada bukanlah melemahkan autonomi negara seperti tafsiran sdr. Muein. Itu dipanggil mengurangkan potensi salah guna kuasa dan desentralisasi kuasa. Kedua-duanya mempunyai kelebihan dan kekurangan tersendiri jika mahu dibincang lanjut. Saya fikir negara kita mempunyai cukup undang-undang untuk memberikan lebih banyak kuasa kepada pemerintah sekiranya kita berdepan dengan situasi kecemasan yang memerlukan misalnya keputusan darurat.
Kritikan 2 – Kepaduan Pemerintah
Sdr. Muein seterusnya menganggap Kesepaduan Negara (berdasarkan terjemahannya) rendah di bawah manifesto PH. Anehnya, beliau menjadikan kekangan kuasa Eksekutif oleh Kementerian dan penghapusan Akta Keselamatan Dalam Negeri sebagai alasan.
Pertama sekali, saya ingin bertanya apakah beliau tidak tahu bahawa Kementerian itu ditadbir oleh Eksekutif? Atau mungkinkah beliau sebenarnya ingin memaksudkan bukan Kementerian, tetapi Legislatif?
Tulisan sdr. Muein yang membayangkan Kesepaduan Negara akan terjejas hanya kerana pemansuhan Akta MKN agak lucu buat saya. Beliau membayangkan PM, Menteri Dalam Negeri, Menteri Pertahanan, Panglima2 ATM dan Ketua Polis Negara akan terjejas.
Akta MKN hanya mula diguna pakai pada tahun 2016. Tentangan terhadapnya banyak berpunca daripada kuasa yang diberikan kepada PM untuk mengisytiharkan sesebuah kawasan sebagai kawasan keselamatan tanpa perlu mendapat perkenan DYMM SPB YDP Agong. Majlis Keselamatan Negara telah wujud sebelum adanya Akta ini. Kerahan pada pihak keselamatan selama ini boleh saja berlaku tanpa memerlukan Akta ini.
Setakat pembacaan saya, PH tidak pernah menyatakan akan menghapuskan MKN itu sendiri. Hanya Akta yang baru itu.
Saya sekadar ingin bertanya kepada beliau – bagaimanakah hubungan antara pihak-pihak yang dinyatakan di atas sebelum adanya Akta MKN? Apakah negara kita memang terlalu naif dalam aspek ini?
Saya tidak berhajat mengulas panjang perihal ini. Saya cuma ingin menambah bahawa kepaduan pemerintah untuk menjalankan apa yang diinginkan oleh mereka sudah termaktub di dalam perlembagaan Malaysia.
Kritikan 3, 4 dan 5 – Keupayaan Pemerintah Mengekstrak Kekayaan, Skop Pemerintah dan Visi Antarabangsa
Sdr. Muein seterusnya menggambarkan manifesto PH terikat kepada komitmen asing dalam hal keupayaan pemerintah mengekstrak sumber.
Beliau seharusnya berhati-hati atau meningkatkan kemahiran membacanya kerana jelas dalam halaman yang dimaksudkannya, PH hanya menjelaskan bahawa mereka akan mengadaptasi kerangka kerjasama kerajaan dan masyarakat sivil. Dalam sesetengah badan ini kerajaan Malaysia memang sudah pun menjalinkan kerjasama dari semasa ke semasa.
Saya tidak pasti sama ada beliau sudah membaca beberapa dokumen yang ditulis di bahagian itu misalnya Open Budget Initiative, Open Contracting Partnership dan Open Government Partnership.
Sekiranya beliau membaca, adalah wajar beliau menjelaskan di bahagian mana inisiatif-inisiatif itu akan menjejaskan keupayaan mengekstrak kekayaan negara. Malaysia memang bersandar kepada banyak piawaian antarabangsa selama ini. Saya tidak ada masalah sekiranya piawaian-piawaian yang diambil bertujuan meningkatkan pertanggungjawaban dan ketelusan kerajaan.
Kemudian sdr. Muein menjelaskan skop negara di mana pemerintah yang meningkatkan perbelanjaan awam seperti negara berkebajikan dinamakan Maximal State’manakala PH pula memilih laluan menjadikan Malaysia sebagai Minimal State.
Saya tercari-cari justifikasi beliau tentang hal ini kerana tidak ada muka surat rujukan disertakan. Sebenarnya, perdebatan tentang peningkatan atau penurunan perbelanjaan awam mungkin memerlukan satu perdebatan yang lain.
Saya sendiri telah menulis dalam status FB yang lain mendedahkan daripada Laporan-laporan Ekonomi Negara betapa hutang negara telah meningkat daripada sekitar RM300 billion pada tahun 2008 kepada RM685 billion pada tahun 2017. Peningkatan lebih 100%. Itu belum termasuk jaminan hutang syarikat-syarikat milik kerajaan.
Tanpa memahami realiti perbelanjaan awam ini, saya fikir tindakan mudah melabel Maximal State dan Minimal State ini tersasar. Saya lebih cenderung mengatakan ketiga-tiga parti atau kerjasama politik ini cenderung memaksimakan perbelanjaan awam cuma dengan cara berbeza. Sama ada itu baik atau tidak, ia bergantung kepada konteks.
Dalam aspek Visi Antarabangsa, sdr. Muein hanya menyatakan PH mahu Malaysia terikat dengan paradigma Liberal-Institutionalism seperti ASEAN, Komanwel, OIC, PBB di samping mahu menjadi kuasa pertengahan. Sdr. Muein sepatutnya menjelaskan apakah bentuk hubungan sedia ada antara Malaysia dengan pertubuhan-pertubuhan ini dan mengapa beliau mengatakan Malaysia terikat? Terikat dari segi apa? Adakah ia positif atau negatif? Jika negatif, apakah beliau mencadangkan Malaysia keluar daripada semua pertubuhan tersebut? Apakah impaknya? Banyak persoalan boleh ditanyakan daripada gambaran rambang yang dibuat oleh beliau.
Oleh kerana beliau tidak menulis dengan jelas, biarlah saya yang menulis bahawa PH menyatakan hasrat memimpin negara-negara membangun, mengembalikan status sebagai negara berkecuali dan memperkasa Wisma Putra. Selebihnya boleh dirujuk pada Janji 60 PH.
Kesimpulan
Saya fikir kecelaruan dalam tulisan sdr. Muein berpunca daripada pemahaman Maximal State sebagai Strong State atau Negara yang memaksimakan perbelanjaannya adalah Negara yang Kuat.
Dalam wacana politik ekonomi. Ia tidak semestinya begitu, bahkan istilah Strong State khususnya sangat terdedah kepada salah guna seperti yang saya jelaskan dalam latar belakang penulisan ini.
Fareed menulis tentang Strong State dalam kerangka menyokong usaha perluasan pengaruh Amerika di peringkat antarabangsa. Walhal, beliau sendiri menjelaskan dari segi ekonomi (bahkan politik) Amerika memang sudah menjadi sebuah negara yang kuat pada abad ke-19. Tetapi kekuatan Amerika itu tidak dapat digunakan di peringkat antarabangsa kerana banyak batasan perlembagaan, agihan kuasa pemerintah pusat dan negeri dan lain-lain pada masa itu.
Kita ambil misalnya dari kertas kerja Politics and Economics in Weak and Strong State yang menjelaskan bahawa “…both weak and strong state create distortion in the allocation of resources, and consequently, both excessively weak and strong states are likely to act as an impediment to economic development. While strong states tend to impose high taxes, discouraging investment and enterpreneural effots of its citizens, weak states fail to invest in public good such as infrastructure, roads, legal rules for contract enforcement etc.” (Terjemahan bebas: “kedua-dua pemerintah yang lemah dan kuat memberi gangguan dalam peruntukan sumber, dan seterusnya, jika pemerintah sangat lemah dan sangat kuat cenderung bertindak sebagai penghalang pembangunan ekonomi. Sementara pemerintah-pemerintah yang kuat cenderung untuk mengenakan cukai-cukai tinggi, tidak menggalakkan pelaburan ikhtiar perusahaan warganya, pemerintah-pemerintah yang lemah gagal melabur dalam kepentingan awam misalnya infrastrutkur, jalan-jalan, peraturan-peraturan sah untuk penguatkuasaan kontrak dsbgnya.).
Di sini saya telah menunjukkan bagaimana lazimnya penggunaan istilah Strong State dan Weak State digunakan. Pada pandangan saya, jika orang awam membaca tulisan sdr. Muein, sangat mudah bagi mereka terkeliru dengan permainan istilah.
Paling tidak, bagi mengelak salah faham, beliau seharusnya menjelaskan kata-kata kunci yang digunakan, dan memaklumkan bahawa ada pengertian-pengertian yang lebih biasa digunakan bila merujuk sesetengah istilah.
Beliau sebenarnya boleh menggunakan banyak lagi perkataan yang lebih neutral jika dibandingkan percubaannya menggunakan perkataan seperti ‘terikat’ yang memberi konotasi negatif. Cara beliau menulis 'terikat' itu membayangkan seolah-olah negara tidak ada Perlembagaan, tidak ada faktor-faktor pengimbang kuasa dan membuat perjanjian-perjanjian tanpa melalui proses yang sepatutnya.
Saya telah mengulas tulisan beliau dan mempersoalkan beberapa hal yang sebenarnya penting dijawab.
Saya tidak berminat hendak mengulas tentang analisanya kepada parti-parti lain. Saya lihat sebahagiannya tidak ada benda yang baru.
Nota tambahan :
Saya seorang yang tidak melihat kerangka hubungan antarabangsa terpisah daripada persoalan domestik. Kerana kedaulatan negara itu bermula daripada Perlembagaan yang umumnya menentukan lebih banyak persoalan domestik berbanding hubungan antarabangsa. Kita tidak boleh mencabut sifat Perlembagaan yang memberi kuasa besar kepada pemerintah pusat di samping agihan kuasa yg ada. Itu sifat kedaulatan (boleh panggil autonomi) yang sebenar. Tambahan pula kita sebagai sebuah negara kecil tidak mungkin berhajat untuk memperluaskan pengaruh kita dalam lapangan antarabangsa sama seperti Amerika (kerana buku Fareed itu menyentuh persoalan negara itu). Kita ada cara tersendiri sejak zaman berzaman.
Kita boleh pilih hendak memahami analisa berdasarkan kerangka itu. Cuma jika kita nak cakap pasal manifesto pilihan raya, maka kita mesti bersedia untuk menerima realiti bahawa kita nak pilih wakil rakyat dan parti yang memimpin negara di mana perbelanjaan besar negara akan lebih banyak diguna untuk persoalan domestik, perbincangan di Parlimen lebih banyak bercakap tentang soal domestik. Jika kita nak syok sendiri bahawa negara kita kuat (seolah2 sama macam AS) kerana kita pakai kerangka itu, terpulang.
Rujukan :
1. Princeton University Press, From Wealth to Power – The Unusual Origins of America’s World Role. Rujuk capaian https://press.princeton.edu/titles/6306.html.
Sebahagian kandungan buku ini boleh dibaca di Google Books https://books.google.com.my/books?id=KfFfF9XucUAC&printsec=frontcover&dq=From+Wealth+to+Power+Fareed+Zakaria&hl=en&sa=X&ved=0ahUKEwj4pMbSz6zaAhWLpI8KHWFCBYgQ6AEIJzAA#v=onepage&q=state%20autonomy&f=false.
2. Definisi State boleh pelbagai, bergantung kepada konteks. Yang berminat boleh membaca Index of State Weakness in Developing World yang diterbitkan oleh Brookings Institute di capaian https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/02_weak_states_index.pdf.
3. Untuk memahami lebih lanjut tentang persoalan Strong State dan Weak State, boleh juga merujuk kepada perbincangan di blog Center for International Private Enterprise, The Meaning of A Strong State https://www.cipe.org/blog/2009/09/30/the-meaning-of-a-strong-state/ dan kertas kerja Daron Acemoglu, “Politics and Economics in Weak and Strong State” di capaian http://www.nber.org/papers/w11275.pdf.
4. Untuk membaca kritikan terhadap buku Fareed misalnya, rujuk capaian https://mises.org/library/wealth-power-fareed-zakaria. Mises Institute ialah sebuah institut yang mendokong faham libertarianisme, atau dalam pemahaman mudahnya batasan kuasa kerajaan.
5. Artikel Fareed tentang hal ini boleh dirujuk di capaian https://archive.nytimes.com/www.nytimes.com/books/first/z/zakaria-wealth.html
